企业化运作：世界邮政改革的方向

赵栓亮　张连分（发表于《中国邮政报》）

  综观世界各国邮政的发展历史，邮政虽然在各国出现的时间不一样，但其形成可归为两个主要来源，一个是专为官府服务的邮驿，一个是民间通信的私人寄递组织。法国于1477年建立的皇家邮政，起初：

  世界邮政处在一个改革的时代

  当历史走到20世纪70年代，电话、传真、网络等现代化的通信方式迅猛发展，并以较快的速度在公众中普及，因此对邮政通信业务产生了巨大的替代作用。同时，私营速递公司的崛起也给邮政带来了竞争压力。在1995年～1999年间，各国的国内信函业务量每年递增2％，国际信函业务量每年递增0．4％，低于同期世界GDP的增长率。2001年，美国“9·11”恐怖袭击事件以及之后发生的炭疽邮件，都对邮政业务量产生不小的负面影响。在新的发展环境下，邮政难以继续维持既是规范市场的政府主管部门又是竞争主体的双重角色，邮政改革势在必行。澳大利亚、新西兰、荷兰、法国、德国、瑞典等邮政先后实行了政企分开，成立了邮政公司。欧盟自1992年开始研究邮递市场的开放问题，并于1997年出台了邮政指令，提出了欧盟内部邮政市场开放的基本框架。该邮政指令对欧盟成员国邮政普遍服务、专营业务、市场开放日程表、邮政市场监管等一系列问题做出了具体规定，并于1998年正式实施。作为欧盟成员国共同的法规性文件，邮政指令明确要求各国邮政必须政企分开，建立独立于邮政运营者的监管机构，保证邮递市场的公平竞争。从2002年11月欧盟的总结报告中我们可以了解到，随着2000年12月最后一个成员国国内邮政法修改的完毕，欧盟所有15个成员国全部实现了邮政的政企分开和企业化运作。

  2000年之后，世界邮政领域的联盟、购并、开放浪潮以及信息技术革命对邮政的冲击和挑战，促使邮政改革进入了一个新的阶段。英国于2001年建立了独立的监管机构，邮政转变为公共有限责任公司。日本邮政于2003年4月1日脱离政府，完全按国有公司模式运营。菲律宾、马来西亚、新加坡等许多亚洲国家和肯尼亚、坦桑尼亚等许多非洲国家的邮政，都进行了政企分开的改革。目前，以色列信息部正计划对邮政进行政企分开和私营化改革，印度正在积极酝酿邮政改革，美国正在讨论如何改革政府邮政服务机构。

  由于各国的政治、经济、文化等环境的不同，邮政改革的模式也多种多样，尚未形成统一邮政运作模式。邮政处在一个改革的时代，方方面面都在探索之中。如果说19世纪世界邮政第一次改革是为了加强国家对邮政的控制和专营，那么，目前的改革则是为了建立新型的政府与邮政的关系，使邮政适应新的环境。世界邮政的改革远没有结束。

  企业化运作是各国邮政改革最核心的内容

  对于邮政的改革，各国邮政都在进行着不懈的探索和努力。因此，世界邮政形成了多种运作形态。上个世纪末，第一批邮政改革国家的成功，吸引了更多国家加入了邮政改革的行列。由于国情各异，因此，邮政改革的进程、改革的深度以及改革后邮政的运作方式也各不相同。有的国家邮政改革将邮政和电信分营，邮政成为国有公司，如加拿大邮政、英国邮政等。有的国家成立邮政股份公司，如德国邮政、荷兰邮政。一些国家制定了改革计划，正在逐步实施，如美国邮政颁布了《邮政法修改法案》、印度邮政颁布了《印度2002年邮政法（修正案）》等。

  尽管各国邮政改革的进程不一，改革涉及的方面和深度以及改革后的运作形态存在着很大差异，但各国改革的基本目标是一致的，即在当今的世界环境下，使邮政摆脱困境，建立适宜的运营机制，形成邮政发展良性循环。各国邮政改革要解决的问题也是基本相同的，既解决由于替代产品的增多导致邮政业务量下降，以及邮政服务水平不高、长期的亏损等问题，以保证邮政生存，促进邮政发展。

  实现邮政改革目标，解决邮政改革的基本问题，基本的途径就是实施企业化运作。传统邮政的运作缺乏市场竞争机制，缺乏创新和发展的动力，难以对客户需求和市场变化做出快速反应，在与私营公司的竞争中处于不利地位。各国邮政希望通过建立企业化运作机制，提高邮政管理水平和业务开发能力，改善邮政财务状况。因此，邮政的根本出路就是建立新的邮政与政府的关系，改变旧的邮政体制，实现企业化运作。

  实施邮政企业化运作，就是要邮政按照企业化的原则运行。要求邮政要适应市场要求，并在保障普遍服务的条件下自主经营、自负盈亏、自我发展，成为独立享有民事权力和承担民事义务的企业法人。从澳大利亚、新西兰、荷兰、加拿大等许多国家成功的邮政改革历程中，可以看到这些国家都是以不同的方式实施了企业化运作。企业化运作是邮政改革最核心的内容。

  企业化运作已成为各国邮政的普遍做法。面对新的发展环境，各国邮政都在对自己的管理体制进行审视和研究，寻求适应变化的最佳模式。据万国邮联的不完全统计，全世界邮政进行企业化改革的已占190个成员国的70％以上。

  各国邮政企业化运作的主要模式

  在各国邮政实施企业化改革的过程中，企业运作的形态是多种多样的，可以说各个国家间都存在着一定的差异，这是因为各国政治经济制度、社会经济发展水平、历史与文化特点等环境各不相同。但从基本特征上，可根据已经完成的邮政改革和已经颁布的改革计划，将邮政企业化运作的模式概括为三大基本类型，即公共企业、国有公司、股份公司。

  邮政企业化运作模式之一———公共企业

  公共企业是邮政改革早期的一种模式，许多国家邮政的最初改革就是将邮政从政府部门的角色，转变为公共企业。这种机构形态允许邮政经济独立，可以根据市场竞争的压力进行资源利用的有效管理。在经营和维护方面有自己的自主权，并努力按照商业公司的方式来经营，政府和邮政企业之间存在着众多的义务和责任，澳大利亚1975年的改革就是这样一种情况。从近年来的情况看，公共企业依然是一些国家邮政的改革方向或存在状态。特别引人注目的是，世界上邮政业务量最大的国家美国和人口数量第二的国家印度，在所公布的改革计划中，依然保持公共企业状态。同时，他们的改革计划还进一步加强了邮政的地位，增加了对邮政的扶持政策，这对保障普遍服务义务的实施有一定积极作用。

  印度鉴于电力、电信行业改革的教训，以及经济和社会发展不平衡且总体发展水平较低的现实，2002年，印度议会通过了《印度2002邮政法（修正案）》，这是印度邮政改革的路线图。由于邮政改革事关重大，所以《印度2002邮政法（修正案）》规定，该法自中央政府以政府公告形式颁布之日起生效，且不同条款生效日期可以不同。印度邮政改革不以政企分开和公司化为目标，而是注重在市场环境下规范邮政市场、明确邮政地位、规定邮政专营业务、促进邮政业务发展，从而保证邮政普遍服务。《印度2002邮政法（修正案）》做出了许多有利于邮政发展的规定，主要包括：1．邮政代表国家提供邮政通信服务。2．政府认命邮政理事会和邮政总局局长管理邮政事务。3．规定信函由国家专营，并明确了信函的定义，规定信函指除报纸和包裹之外的，由任何人寄往任何具体地址的文字通信。这有利于保护邮政的专营权。4．授权和鼓励邮政开展电子类邮政新业务。5．规定私营速递公司在邮政部门进行登记注册并收取注册费。

  2004年5月20日，美国国会众议院通过并颁布了《美国邮政法修改法案》，这使曾喧嚣一时的美国邮政改革尘埃落定。该法案规定，邮政实行政企分开，原邮政资费委员会改为邮政监管委员会，主要职能是负责制定邮资、监管美国邮政的财务和服务质量。美国邮政继续保持类似公共企业的性质，不推进邮政公司化。法案加强了对美国邮政的支持，明确了邮政服务的定义和邮政垄断业务范围，规定6倍于基本邮政资费（指一类邮件首重资费）以及重量低于12．5盎司的信函是美国邮政的垄断业务。美国国会宣称，美国邮政拥有高于其他主要国家的垄断权利。

  美国邮政实行政企分开但保持公共企业运作方式以及印度邮政在公共企业的形态下加强政府与邮政的关系是一个值得关注的现象。它表明，一国邮政的企业化运作形态的具体选择与本国的实际密切相关。

  邮政企业化运作模式之二———国有独资公司

  国有独资公司是邮政企业化运作较为普遍的一种形态。它是国家出资并授权有关机构或者授权投资的部门作为代表，以股东的身份对邮政企业进行监督管理。国家由无限责任变为有限责任，邮政企业由名义上的法人变为实际的法人，这是与公共企业的重要区别。加拿大、英国、日本等国邮政运作方式是国有独资公司。

  1981年，根据加拿大邮政公司法，原政府邮政部转变为国有独资的加拿大邮政公司。政府对邮政只进行宏观监控，给邮政公司充分的经营自主权。日本邮政公社于2003年4月1日成立，是自负盈亏的国有公共公司。邮政公社将制定中期管理目标（四个财政年），总务大臣将以此为基础评估邮政公社的业绩，邮政公社的长官和员工都是政府公务员。2001年3月26日，新的英国邮政法开始生效。依照这部法律的规定，建立了“邮政市场监管委员会”和“邮政用户理事会”，原英国邮政改组为国有有限责任公司，成为邮政行业众多经营实体之一。

  加拿大国有邮政公司的运作方式比较典型。1981年，根据加拿大邮政公司法，原政府邮政部转变为国有独资的加拿大邮政公司。政府对邮政只进行宏观监控，给邮政公司充分的经营自主权。

  加拿大邮政公司实行董事会领导下的总裁负责制。董事会下设公司管理委员会，辅助董事会行使职能，董事会成员由内务部长提名，并由部长理事会批准，董事会主席和首席执行官由部长理事会直接任命。

  政府对邮政的监控机制，主要通过要求邮政公司提交报告的形式来实现。根据邮政法，加拿大邮政每年向政府提交滚动的5年计划，内容包括资本投资和经营预算以及主要的经营指标，由政府进行审议和批准。每年年末，邮政公司要提交年度报告和财务报告，供政府对邮政进行考核用。除了专营业务的资费调整要报政府审批外，其余业务资费或新业务的推出，都由邮政自己决定，政府不去过问邮政公司的日常经营活动。这给邮政很大的经营自主权和商业灵活性，使邮政有条件根据市场的需求变化及时采取对策。

  加拿大邮政是惟一的邮政普遍服务承担者。加拿大邮政法规定，加拿大邮政要以均一的、客户能够负担得起的资费将信函送到加拿大的任何地址，为加拿大人提供邮政普遍服务。

  加拿大邮政专营权的范围是：寄往加拿大境内的重量不高于500克的信函的收寄、运输和投递服务。邮政普遍服务的业务可以得到其他业务的交叉补贴。除专营业务之外的其他邮政业务已经全部向国内外开放，其中无址广告邮件、报刊发行、物品配送等业务所面临的竞争最为激烈。

  邮政企业化运作模式之三———股份有限公司

  股份有限公司是邮政企业化运作的另一方式。股份有限公司的成立，意味着政府部门或公共企业的解散，其财产转移到一个按公司法经营的法人实体上。公司部分归政府所有，政府对公司行使有限的监督权，也给公司强加了一定的义务。邮政股份有限公司有较高的管理权和灵活性。荷兰邮政、德国邮政等都采取这种方式。

  1988年，根据《邮政改革法Ⅰ》，德国实行邮电分营。1995年1月1日，根据《邮政改革法Ⅱ》，德国邮政实行政企分开，改为股份公司。1998年1月1日，根据《邮政改革法Ⅲ》，德国邮政成立了邮电行业监管司。2000年11月，德国邮政改组为股份有限责任公司并公开上市。公开上市后，许多邮政职工成为公司的股东，增强了与邮政的联系。德国邮政还给核心员工和管理层以股票期权激励，并在财政部开设专门资金账户对此予以支持和保障。

  1981年，荷兰进行了邮电的政企分开改革，建立了邮电公司。1989年，邮电公司上市，政府持股65％。1995年增发股票，政府持股比例降到45％。1995年，邮电公司收购了TNT公司。1998年，实行邮电分营，邮政成立了包括TNT在内的TPG邮政集团，为独立的上市股份公司。到2002年，政府股份降到了35％，并有可能在近期降到10％。荷兰政府有意最终只持1股，实行金股权制度，只保留对国外恶意全部收购该国公共邮政等重大问题时行使否决权。荷兰邮政部分股票被邮政职工持有，3万多名邮政雇员成为邮政公司股东。荷兰邮政目前成为全世界私有化程度最大邮政。

  荷兰邮政对国家快速减少对邮政的持股并不满意，因为政府股份的减少，虽然说明国家对邮政的经营干预更小，邮政的商业自主权更大，但同时也会使邮政完全失去政府色彩而降低在社会和公众中的传统信誉度。

  对于一个将要进行邮政改革的国家来说，企业化运作模式及其具体形态的选择依赖于邮政运营的现行状态，取决于国家的政治体制、经济发展水平、文化传统。因此无论是公共企业、国有公司还是股份有限公司，都是各国邮政根据自己独特的国情做出的选择。邮政改革的目标能否实现，关键在于所选择目标模式是否符合本国邮政的发展现实以及本国经济发展和社会对邮政的需求。（作者工作单位：石家庄邮电职业技术学院）