“邮电分营”与中国邮政发展

赵拴亮　龚传信

(发表于《改革与发展》）

  一九九九年一月，中国邮电完成了“邮电分营”工作，这是中国邮政改革走出的重要的一步。然而，许多邮政职工中对“邮电分营”存在着许多疑虑，他们在思考着与自身利益息息相关的问题。诸如分营对邮政的发展是否有利，邮政业务量是否受到影响，邮政的投资是否还有保障，邮政职工的水平能否保持现有状况，为什么要分营，邮政的前途如何等一系列问题。现在分营已经一年，邮政到底发生了那些变化，我们如何认识邮政取得成绩和面临困难，如何从世界邮政的改革来看中国“邮电分营”，如何从中国的国企改革来认识中国邮政的改革。本文试图对中国邮政的内部因素和外部环境以及世界邮政的改革发展进行分析，从而认识中国邮政所进行的改革。

  事实上，一九九九年邮政作为国民经济体系的一个部分开始独立运营，邮政职工的积极性得到了充分的发挥，邮政生产经营情况较好，完成全年三大经济指标，为今后的发展打下了良好的基础。但同时应清醒的看到当前邮政经济的增长质量不高，管理还很粗放，经营机制不活，业务结构不合理，与市场经济的要求还有很大的差距。同时邮政独立运营后，国家对邮政发展提出了更高的要求，包括经济指标和服务指标。另外邮政的外部环境也发生了很大变化，特别是中美已签署了中国加入世贸组织的双边协定，中国可望在近期加入世贸组织。作为一个服务行业，可以肯定，“入世”以后，将会受到各种影响。面对这些情况中国邮政如何进一步改革，采取怎样的发展策略，这是值得研究的问题。

  一、“邮电分营”是中国邮政体制改革的第一步

  我们从历史的发展来看中国的“邮电分营”。邮政源于古代各国的邮驿，邮驿是国家出现后专门为政府传送公文和传递军情而设置的国家通信机构。中国古代邮驿始于殷商时期，古代邮驿是完全为统治阶级服务的通信方式。随着社会经济、文化的发展，大众的通信需要增多，各种各样的私营邮递通信机构逐步发展起来,一种包括为大众服务的通信方式-邮政逐步建立。鉴于邮政是国家主权的标志之一，关系到国家的安全和社会的发展，各国的邮政都从私营发展到国家专营。公元一八四零年，英国政府采纳了罗兰.希尔的改革设想, 对邮政进行了改革。这次改革确定了近代邮政的基本特征,并逐步为世界各国邮政所采用。我国也从民营的“侨批局”、“民信局”等私营机构，逐步发展，于一八九六年正式成立大清邮政。

  在清末和民国时期，邮政和电信分别属于邮传部和交通部。从管理部门和现业部门均分别设置，互不隶属。中华人民共和国成立初期，在邮电部统一领导下的邮政和电信从管理部门到现业部门，仍分别经营，各自实施垂直系统的领导，直到一九五零年七月。从一九五零年七月至一九五二年底完成了“邮电合一”的体制，以后逐步进行了完善，到一九五五年，建立了邮电部和地方双重领导，三级管理体制。这种管理体制，除了文革中，由于政治的原因发生较大调整以外，没有进行根本的调整，一直延续到一九九八年国家邮政局的成立。一九九九年一月全国范围的邮电分营的完成，标志着中国邮政改革走出了重要的一步。

  应该说，“邮电合一”的管理体制对于确保邮电的快速发展，保证国家通信安全发挥了重要作用。这种管理体制与过去的我国的通信技术的发展状况是相适应的。在我国改革开放前，我国的电信业发展较慢，电话的普及率较低。公众的通信主要是邮政。邮政的主要功能也是通信。八十年代后期，我国电信事业有了较大发展，通过“以电养邮”的政策，为邮政的发展提供了资金保障，邮政的基础建设得到了加强。

  但是，随着我国市场经济体制的逐步建立，通信技术的发展，“邮电合一”的管理体制已不能适应日益发展的邮电事业，“邮电合一”带来得矛盾越来越突出。首先，“邮电合一”的管理体制使邮政处于次要地位。事实上，由于邮政在邮电业务收入中的比重逐年下降。一九五二年，邮政的业务收入占邮电业务收入的44.5%，到一九九二年下降到23.9%,　到一九九七年的 9.15%。下降的幅度很大。这必然造成邮电企业投入较大的力量去抓电信，邮政业务的发展势必有所忽视；其次，经营核算不清, 粗放型经营，对于邮政的生产不考虑成本，管理不效率，管理成本在邮政总成本中的比例逐年增大；第三，电信补邮政使邮政缺乏自我发展的动力，邮政开发新业务和新市场缺乏积极性，邮政的发展受到了严重的制约。

  我国市场经济的发展客观上要求邮电管理体制进行改革。改革开放以来，我国的经济体制逐步在进行改革，从传统的计划经济向市场经济逐步完善和发展。我国的经济改革首先在农村取得巨大成功，而后发展到城市的工业企业，也显示了巨大的威力。同时，经济改革已延伸到公共服务行业。改革的根本点是引入竞争打破垄断。在已进行改革的行业诸如交通运输业，银行等，其服务质量有了明显的提高。作为公共服务行业的邮政成为改革的最后的几个堡垒之一。市场经济的发展要求邮政按市场规律运行，这种要求的最基本点，就是要邮政进行独立经营。因此，“邮电经营”是市场经济发展的必然，与我国企业改革的发展方向是一致的。

  应该指出，我国“邮电分营”具有理论和实践的基础，条件已经成熟。事实上，我国邮政理论界关于“邮电分营”已进行了长期的探讨研究，早在八十年代末，一些邮政专家就提出了“邮电分营”和“政企分开”。在以后的十几年间，对这方面的问题进行深入研究，在理论上取得可喜的研究成果，这为邮政的改革提供了理论基础。同时“邮电分营”首先于一九九七年开始在海南和重庆一省一市进行了进行了试点，这为邮电分营在整个邮政行业实施提供了实践经验。

  二、从世界邮政的发展来看中国的“邮电分营”

  当今世界，邮政的内部因素和外部环境发生了许多质的变化，从外部来看，随着科学技术的发展，出现了电话、电报、传真、INTERNET等现代化的通信方式并以较快的速度在公众中普及，使邮政的传统业务普遍下降，同时私人速递公司的出现和壮大对邮政的发展也造成极大的冲击和挑战。从邮政内部来看，长期的政府直接管理也为邮政的经营产生了很多的不利影响，产生了服务质量差、长期亏损等诸多方面的问题。所有这些变化引发了世界邮政改革浪潮,各国都在探索本国的邮政改革与发展的道路。特别是近十几年来，世界许多国家邮政面临着差不多相同的问题，经营亏损，服务质量差，私营企业的竞争，其他通信技术的挑战。这迫使许多国家进行邮政改革。

  改革的方面主要涉及企业改革，规章制度的改革，机构改革和技术改革。综观世界邮政的改革，我们可以将其分为四种类型。第一类，改革较早，全面，深入而且取得了巨大成功。如澳大利亚，新西兰，新加坡，瑞典，芬兰等。这些国家的改革一个重要的特点邮政实现了企业化，甚至实施了私有化。在这些国家中最早进入改革的国家是澳大利亚，它于一九七五年开始，先后进行了三次较大的改革每一次改革都有动机和带来的变化，每一次改革都比前一次更进一步；第二类，在某些方面进行了改革。如智利，希腊，葡萄牙等，这一类国家的邮政改革在某一方面很有特色；第三类，进行了初步改革，并制定了进一步进行改革的计划。如越南，泰国 ，印尼等，这一类国家往往进行了邮电分营，并表示出对邮政改革的较大兴趣；第四类，仍保持其传统，强调其公用性，要求改革的呼声较小。如日本，韩国等。这些国家的特点往往是经济较发达，强调邮政的普遍服务性。由此可以看出，各国邮政有着不同的外部环境和文化背景，因而改革的进程会有所不同，但改革的方向基本是一致的，这就是商业化和公司化。也应该看到，世界邮政也在向强强联合，占领它国市场的方向发展。

  在那些邮政改革成功的国家中，如澳大利亚和新西兰，改革后，邮政开始盈利，并且邮政的业务收入，业务量，服务质量，职工的工资水平都有了较大幅度的提高，为了更好的占有市场，在确保盈利的基础上，邮政资费进行了下调。通过邮政管理改革，使长期亏损的企业，又充满了活力。

  世界范围的邮政改革对中国邮政的改革是一个促进。大多数国家的邮政改革改革进程中首先实施的是“邮电分营”。目前，在世界范围内，邮电分营的比例很高，非洲占32.43%、中美洲加勒比海地区、北美洲占100%，南美洲占55.56%，东欧占94.74%，西欧占78.26% ，亚洲及太平洋占40%。“邮电分营”是世界邮政改革的重要方面，中国邮政正是顺应了这种世界邮政改革发展的趋势，根据中国的国情，在邮政的发展史上，迈出了坚实的一步。

  三、“邮电分营”后的邮政形势分析

  “邮电分营”后，邮政在许多方面的存在着优势。首先，能够调动邮政职工的积极性。“邮电合一”使邮政对电信产生依赖，邮政职工缺乏自我经营的意识。分营后，邮政的经营自我运作，邮政职工有了自我经营发展的意识，积极性被调动起来；其次，分营后，邮政在“合营”中掩盖的矛盾和问题会充分的暴露出来。特别是投入不讲成本，运行不讲效益，这些问题分营后受到重视。同时，分营有利于邮政向集约化经营发展；第三，有利于邮政职工整体素质的提高。在分营初期，由于对邮政固有的偏见，一些学历较高的职工流向了电信，邮政职工的整体水平较底，因此，邮政素质邮政职工的文化水平急需提高，这使的邮政分营后非常重视教育和培训。第四，为邮政网现代化创造了条件，特别是中心局体制建设和邮政综合网建设。

  我们也应该看到，分营后邮政面临着许多困难，正确的分析这些困难，找出解决问题的办法是中国邮政改革成功的关键。邮政面临的首要问题是邮政职工对“邮电分营”的认识问题。要让邮政职工认识到邮电分营的必要性，认识到邮电分营是中国邮政改革的第一步,邮政必须进行进一步改革,企业改革是一个系统工程,邮政改革涉及到方方面面，但改革的关键就是邮政的管理体制。其次要解决好普遍服务与经济效益的矛盾，国家赋予邮政两个作用，一方面，作为国家一个公共服务部门，为邮政提供优质的普遍服务，另一方面，作为国有大中型企业，要实现经济效益，在三年的时间里扭亏为盈，如何处理好这些关系，是邮政发展的重要方面；第三，邮政职工普遍市场营销观念的缺乏，也是制约邮政发展的重要方面，一个行业的营销观念的转变是一个过程，加速邮政市场营销观念形成，是邮政企业急需解决的问题。第四邮政法规不适应邮政的的发展，由于技术的进步和邮政内涵的变化，要求邮政法进行修订，要求邮政的业务的处理规则进行调整；第五，邮政的服务质量问题。由于邮政在长期发展过程中，邮政形成了完善的内部管理制度，邮政在内部生产中非常重视质量，但对于直接接触顾客收寄和投递环节的服务质量被忽视。因此，分营后必须提高服务质量，

  五、在进一步进行邮政管理体制改革的同时，积极推进邮政发展

  尽管邮政实现了独立运营，但由于邮政仍是“政企合一”，这与国家管理体制改革不相适应。为保证邮政的发展，邮政的管理体制必须进行进一步的改革。进一步的改革应包括“政企分开”，建立现代企业制度。与此同时，应在以下方面做一些工作，推进邮政发展。

  首先，邮政职工应具备三个观念。即商业观念（或商业思想），用户观念，质量观念。所为商业观念就是要用商业的思想和方法，经营邮政业务。这是邮政改革的重要方面。要求重视商业原则的应用，商业信息与品牌意识，提高企业工作效率。用户观念要求每一职工有用户第一的意识，邮政的服务不仅用户满意，而且要取悦用户，要根据市场的需求，改进我们的服务产品和开发新的服务产品。质量观念是邮政生存和发展的重要思想。做好我们工作的第一步和每一步。注重发展邮政的质量文化，强调整体质量，为用户提供可靠与信赖的服务产品。

  其次，加强邮电合作。从业务上来讲，邮政和电信在向综合方向发展，国外混合邮件就是一个很好的例证。邮政部门要发挥和电信部门特殊的关系，分营后的今天更要重视和电信部门的合作，当然，合作要以双方互利为原则。

  第三，加强人力资源的开发与管理。当今世界，人力资源已成为企业发展的重要资源。加之邮政企业在这方面底子薄，更需要加强邮政人才的培养，重视在职培训。要通过建立灵活、公平的用人机制，同时将用人机制与培训结合起来，充分发挥人力资源的作用。

  第四，发展邮政企业的文化。从古代邮驿算起，邮政有着上千年的发展历史，所形成的文化是邮政的宝贵财富。特别是新中国成立以后，邮政在发展中形成了独具特特色的企业精神，如邮政的服务宗旨“迅速、准确、安全、方便”

  作为邮政企业文化的核心内容。在新的形势充分发挥邮政企业文化的作用，使邮政文化为邮政发展服务。

  第五，邮政要创新。创新是一个企业发展的推动器，由于科学技术的发展，邮政已不再是占据主导地位的通信手段，邮政要生存，要发展，唯一的出路就是要建立新体制，开发新业务，开辟新市场。

  第六，邮政要利用现代科技发展自己。不仅在生产上利用现代科技，而且在业务开发上也要利用现代科技为邮政我们提供的发展条件。

  总之，分营后的中国邮政正处在改革发展的关键时期，研究和探讨其发展规律，解决出现的问题，邮政的改革和发展才能取得成功。邮政改革与发展涉及到许多方面，本文仅是对其中一部分问题进行了初步的探讨，其他问题还需要进一步研究。