邮政政企分开需把握的几个重点问题

赵栓亮

（发表于《邮政研究》）

  摘要：本文提出了邮政政企分开需要重点把握和解决的六个问题，即邮政政企分开的目标、邮政行业的特点、邮政政企分开后的政府职能与义务的履行、邮政行业新的政府管制体制、实现真正邮政政企分开途径、邮政政企分开的驱动机制。

  关键词：邮政、政企分开、政府管制

  1989年的邮电分营使中国邮政的改革走出了第一步。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了加快推进和完善垄断行业改革，特别提出了加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开，这为中国邮政进一步改革吹响了号角，指明了方向。

  自上个世纪80年代以后，特别是近十年间，世界邮政改革的浪潮风起云涌，各国邮政，无论是发达国家，还是发展中国家，都在积极探索邮政的改革之路，在不同程度上进行了改革。出现了一大批改革成功的国家，如荷兰、德国、澳大利亚、新西兰等。这是一个世界邮政改革的时代。我国的国有企业改革在近20多年来一直处在探索之中。中国邮政正是处在世界邮政改革与我国国企改革的交汇处，其改革具有其自身的特殊性。作为邮政改革的核心——政企分开，在实施过程中有一些关键问题需要准确把握和解决。这些问题包括邮政政企分开的目标、邮政行业的特点、邮政政企分开后的政府职能与义务的履行、邮政行业新的政府管制体制、实现邮政政企分开途径、邮政政企分开的驱动机制等六个问题。

  一、 正确认识和把握邮政政企分开的目标

  我国邮政目前实施政企合一的体制。邮政系统既不是真正意义上的政府部门，也不是真正意义上的企业系统，它既行使国家对邮政行业的管理职能，也具体经营邮政业务。按照现行的《中华人民共和国邮政法》规定，邮政企业是全民所有制的经营邮政业务的公用企业。

  邮政企业作为国有企业，其政企分开的含义：一是政府作为宏观经济管理者，行使邮政行业宏观管理的职能，包括行业政策、市场准入管理等，不再直接干预邮政企业日常经营活动。二是政府作为国家所有者，必须通过一套制度安排使所有者代表进入邮政企业，来行施所有者的职能，为邮政业创造良好的经营条件。

  邮政政企分开是针对政府和邮政企业的关系来讲的，就是政府，即政府主管部门与邮政企业在各自定位的基础上，实现职责分开，职能到位，做到各司其职，各负其责。但是应该指出，邮政政企分开，并不是政府不管邮政企业，而是政府不再直接插手邮政企业的生产经营活动。

  世界邮政改革的方向邮政的商业化、公司化。改革的主要内容包括邮电分营、政企分开、专营范围的缩小、邮政市场的逐步放开、邮政法律的地位的变化、建立真正意义上的邮政公司等。容易看出，政企分开是邮政商业化或公司化的基础，是邮政改革的核心。

  无论是作为我国国企改革、还是作为邮政领域的改革，邮政政企分开具有统一的目标，这个目标就是，政府正确定位和履行其宏观管理职能以及通过恰当的形式实施所有者的职能，而邮政企业则要具有法人财产权，成为市场主体，按照市场规则独立自主地进行生产经营活动。

  这个目标实质是通过企业制度创新，重新确立政府与企业之间的关系，实现所有权与经营权分离。

  二、 准确理解和把握邮政的特征

  邮政为社会提供了多种产品（服务）。这些产品（服务）主要包括，（1）寄递类业务：邮件业务（函件业务、普通包裹业务和机要通信业务）和快递业务（特快函件、特快物品寄递和快递包裹）；（2）现代物流业务：包括一体化物流、功能性物流、货运代理、邮政分销与邮购；（3）邮政金融业务：储蓄、汇兑、金融代办业务、卡类业务；（4）报刊发行业务；（5）集邮业务：包括集邮品经营和集邮用品经营。在这业务中最基本的就是寄递类业务，其他业务是由此延伸拓展的业务，或利用邮政网的便利提供的一些服务。

  邮政的特征比较多，我们这里主要是指与政企分开、邮政体制改革相关的特征，包括，邮政业务的自然垄断性、邮政与政府关系的历史的黏附性、邮政的垂直结构。

  自然垄断表现为显著规模经济或成弱增性，如果某种产品（服务）由一家或少数家企业供应比多家企业供应具有更大的成本效率，则这种产品的供应具有自然垄断性。在以上邮政提供的五类服务中，可以看出，邮政业务中，函件业务、小件包裹、全国性报刊发行等具有自然垄断性质，而物流业务、金融业务、地方性报刊发行业务等则不具有自然垄断性。应该说，邮政业总是上是垄断性产业，但不是邮政的所有业务都是具有垄断属性。把握邮政业的自然垄断属性对政企分开，建立适宜的政府管制体制有着重要意义。

  邮政与政府关系的历史的黏附性是指邮政与政府长期的隶书关系，使邮政拥有了政府职能的色彩，在一定意义上具有了国家政权的象征。邮政企业政企分开为什么没有和一般国有企业很早就提出和实施哪？一个重要的原因，邮政的特殊性，从历史的角度分析，邮政的起源来自两个方面，一是专为政府服务的邮驿，二是为普通百姓传递信息和物品的私人寄递组织。形成统一的邮政组织并归为国家管理是邮政的第一次改革，它起源自英国，这为传统意义上的邮政奠定了基础。我们知道，在很长历史发展时期，邮政通信在通信领域占有重要地位，而通信关系到一个国家，一个政府的安全。因此长期以来，邮政归政府管理和实施和运行，是基于历史和国家安全的考虑。 邮政与政府关系的历史黏附性要求在邮政政企分开后正确解决由此产生的政府相关义务和责任的实施问题。

  在邮政中，许多方面是垂直业务关系。这是由邮政生产的网络性决定的。邮政生产的网络性反映了邮政生产的特点，体现在生产作业全程全网上。邮政的生产运营的物质实体是邮政网。它是由邮政营业、投递局所及设施、邮件处理中心和邮路，按照一定的原则和方式组织起来的，在控制系统的作用下，遵循一定的运行规则传递邮件的网络系统。邮政网是国家的基础设施，正是利用这个网络可以为社会提供多种产品（服务）。邮政的核心业务如函件业务必须经过不同区域的邮政网络才能实现，而国际邮政业务还需依靠国际邮政网。由此邮政构建的是垂直的组织结构。

  邮政以上特征是反映了邮政在历史发展过程的形成的邮政的本质，反映了邮政业与其他行业的不同，准确理解和把握这些特征是处理好邮政政企分开所面临问题的基础。

  三、 有效解决邮政政企分开后的政府职能与义务的履行问题

  由邮政特征所决定，邮政是一个十分庞大而复杂的基础设施产业。政府赋予邮政一些职能和义务，因此，必须解决政企分开后，邮政承担的政府职能或义务如何履行以及政府的监管问题，这是邮政政企分开的关键。这些问题主要包括邮政承担的普遍服务义务、军邮免费等政策性限制业务、机要通信、邮政的政权象征等问题。

  长期以来，国家对邮政的投资形成邮政通信网，邮政企业拥有包括局所设备、技术和管理人员以及企业的信誉等资产。而政府赋予邮政企业承担邮政普遍邮政义务。尽管对普遍服务有着不同的理解，各国普遍服务的标准也有所不同，但其核心目的是一致的，哪就是保证普通公民拥有邮政通信的权力和和使用能力。也就是邮政企业要以大多数公民能够负担起的价格，方便的使用邮政的基本业务。这就要求邮政的网络能够达到我国的每一个角落。就邮政而言，在边远地区承担普遍服务业务意味着成本的增大，意味着亏损，这与邮政企业政企分开后的经济效益目标不一致。因此，邮政的政企分开必须有效解决邮政普遍服务义务的实施问题。这包括确定普遍服务的标准、建立邮政普遍服务的补偿机制、邮政普遍服务的保障机制等。否则政企分开将会导致普遍服务水平的下降。

  军邮免费等政策性限制业务是政府为了某种需要，要求邮政以低于市场的价格或免费提供业务。政府要理顺这些政策性业务，要求邮政继续提供的，要建立相应的补偿机制。

  机要通信是党和国家交给邮政企业一项特殊的政治任务。它是国家赋予邮政企业为党和政府服务的重要职能。政企分开后，邮政企业如何有效地保障该项职能地发挥，建立相关的补偿机制和新型业务的运行机制是邮政政企分开需要解决地重要问题之一。

  邮政企业与政府的历史的黏附性，决定着邮政在经营过程中具有一定的国家政权与主权的象征意义。政府如何对邮政进行监管，保证邮政政企分开后，在一定程度上仍然体现国家利益、保持国家主权的象征性意义，这包括在经营集邮业务、国际业务过程遇到的问题。

  与政府关系密切相关的以上四点构成了邮政企业与一般国有企业在与政府关系的特殊性，是邮政政企分开必须妥善解决的关键和难点。这是因为，邮政政企分开后，邮政企业领导者站在经营者的立场考虑问题，追求的是最好的经济利益，合理利用资源，降低成本。而普遍服务性业务、军邮免费等政策性限制业务、邮政机要通信、邮政的政权象征在一定程度上是体现国家政府意志的。如国在政企分开中不能妥善处理这些问题，这些职能就会出现缺位，国家政府地意志不能得到实现，民众、国家利益就会受损。

  四、 创新邮政行业新型的政府管制体制

  政企分开，决非政府对邮政撒手不管，相反，要加强监管力度。为此必须建立一个新型的邮政政府管制体制。应考虑以下问题：

  《中华人民共和国邮政法》的修改要结合邮政政企分开实际，要使其成为建立新型邮政政府管制体制地依据。《邮政法》中要确定一个独立地邮政管制机构地法律地位，明确其权力和职责。

  以经济原理为基础，加强价格管制的科学性。如，政府只对政府负责的普遍服务义务的垄断性业务进行价格管理，直接或协商定价，而竞争性业务价格由市场决定。

  五、 探索实现真正意义上的政企分开途径

  邮政实现政企分开是邮政企业改革与体制转换、制度创的最大问题和难点。从其他国有企业改革的历史经验和教训中，我们可以看到，在许多国有企业政企分开是形式上的，仅使从机构设置上将政府部门与企业分开，但在管理上，政府部门仍然直接管理企业的经营，没有达到政企分开的目的。邮政企业政企分开相对较晚，国有企业在体制改革和政企分开的过程中，有很多值得借鉴的经验和吸取的教训。邮政政企分开要借鉴成功改革经验和吸取这些改革教训，要实现真正意识上的政企分开。要通过企业制度创新，来重新确立政府与企业之间的关系，实现所有权与经营权分离。

  建立公司制是实现经营权与所有权分离一种科学的、可行的途径。公司制度的转变，将使国家退居到股东的地位，以股东的方式、按公司法行使股东的权力，这样就形成了两个层次的国有。也就是说，所有者拥有的是股权，对企业的重大决策、人事和收益分配的决定权，而企业拥有法人财产，也就是说对企业的法人财产拥有管理权和控制。

  六、 建立和运行邮政企分开的改革驱动机制

  根据社会变革驱动理论，任何变革都存在着一个变革驱动系统，而这个系统又包括了变革动力系统、变革传动系统、变革执行系统和变革反馈系统。要实现邮政政企分开的目标，必须构建与这个改革目标相一致的改革驱动机制。为此，邮政系统需要建立上至国务院改革决策部门下到普通邮政员工的政企分开的信息沟通渠道，这些渠道包括了正式组织的的文件学习与讨论，相关问题的调研，也包括了通过报刊媒体传播。

  真正实现邮政政企分开是很艰巨的任务。这是因为，一是邮政行业的特殊性；二它不仅是经济体制改革的问题，也是政治体制改革的问题，而且涉及法制建设，如邮政法的修改等问题；三是它涉及到相关群体深刻的利益矛盾。四是需要找到一个解决问题好的途径和办法。因此，要实现邮政的政企分开改革的成功，我们需要把握和解决以上六个问题。